关于开展中东部地区生态功能区划的函
国家环境保护总局办公厅
环办函[2003]408号
北京、上海、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南等省、直辖市人民政府办公厅：
为进一步贯彻落实《全国生态环境保护纲要》，推动全国生态环境保护工作，我局决定开展全国生态功能区划工作。现将有关事宜通知如下：
一、编制生态功能区划是国务院颁布的《全国生态环境保护纲要》确定的一项重要任务，是生态保护和社会、经济持续健康发展综合决策的科学依据。请有关各地周密部署统筹安排。
二、生态功能区划由国家和省两部分组成。请各地结合本地实际，精心组织全面启动生态功能区划工作，争取2004年6月前全面完成省级生态功能区划。
三、生态功能区划是一项涉及面广、综合性很强的工作。各地在组织编制生态功能区划过程中，应做好与现有国土、农业、林业和水利规划或区划的衔接。
请各地切实加强生态功能区划工作的协调、指导和检查，在人力、物力上给予必要支持，确保按时、保质完成任务。
附件: 1、中东部地区生态功能区划工作方案，
2、生态功能区划暂行规程
二○○三年八月十五日
主题词: 环保生态 区划 通知
抄 送: 北京、上海、天津、 河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南等省、直辖市环境保护局（厅）
附件1:中东部地区生态功能区划工作方案
一、背景
建国以来，特别是改革开放以来，党和政府采取了一系列保护和改善生态环境的重大举措，我国生态环境保护和建设取得了显著成绩。但是，由于一些不合理的经济、社会活动和掠夺式的资源开发利用行为，导致一些地区生态恶化的范围还在扩大，程度在加剧，危害在加重，全国生态环境形势依然严峻。为有效遏制各种不合理人为活动导致的生态环境破坏，国务院2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》要求各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。
2003年，胡锦涛总书记在中央人口资源环境保护工作会议上的讲话中强调，要“抓紧制定生态功能区划和生态环境保护规划”。为了贯彻胡锦涛总书记的这一讲话精神，落实《全国生态环境保护纲要》要求，国家环境保护总局决定，在西部地区生态功能区划基础上，组织开展中东部地区生态功能区划。
二、基本思路
按照《生态功能区划暂行规程》，以省（直辖市）为单位编制中东部省域生态功能区划。在此基础上，汇总编制全国生态功能区划。
三、总体目标
在全面进行生态环境现状、生态环境敏感性和生态系统服务功能重要性评价的基础上，按生态服务功能空间分异规律将区域划分为不同生态功能区，为资源的合理开发利用和有效保护，以及制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划提供科学依据，促进经济与环境的协调发展。
四、主要成果
1.生态功能区划图件和文本：生态功能区划图件是区划的主要成果；文本是区划配套的规范性文件，文字表达应当规范、准确、简明扼要地阐明区划的原则、方法和分区的生态、经济和社会特征、存在的问题，以及生态保护措施。
2.生态功能区划数据库：将生态环境现状、生态环境敏感性和生态系统服务功能重要性评价和生态功能区划工作中的相关报告、图件等成果进行数据化管理，以便查询和决策。
3.全国生态功能区划和数据库：在省级生态功能区划的基础上汇总编制而成。
五、质量保证和报批程序
1.在开展生态功能区划工作前，应组织参与区划工作的人员对《生态功能区划暂行规定》技术要求进行集中培训。
2.生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价的指标体系和评价方法以《生态功能区划暂行规程》附录B、C、D的要求为基础，可以根据实际选择恰当的指标和方法，力求科学、客观的反映当地生态环境状况和生态系统的服务功能。
3.生态功能区划图件分为总体示意图和区划图。总体示意图比例尺根据各地实际情况自行确定。区划图的比例尺为：1：50万。
4.生态功能区划完成后，应选择代表不同生态服务功能的野外路线或地区，进行实地复核，评价生态功能区划的准确性。在此基础上修订生态功能区划草案，请有关方面专家和管理人员制定生态功能区划管理办法。
5.省级生态功能区划应由省级环保部门组织评审，听取有关部门和专家的意见并做修改后，由国家环保总局组织验收。
6.经验收合格的省级生态功能区划，由省人民政府批准实施。同时报国家环境保护总局备案。
7.国家环境保护总局在综合各地生态功能区划的基础上编制全国生态功能区划。
8.全国生态功能区划起草完成后，适时征求有关部门和专家意见后，报国务院审批。
六、进度安排
各省生态功能区划、数据库建设力争于2004年6月底前完成。
七、组织和领导
1.国家环境保护总局负责组织全国生态功能区划工作，不定期分片召开生态功能区划技术分析会议，研究解决区划工作中存在的问题。
2.中国科学院生态环境研究中心负责全国生态功能区划的技术指导和服务，并负责组织全国生态功能区划的编制、报告编写、数据库建设等。
3.各省、直辖市应依托生态调查工作领导小组，加强生态功能组织领导。生态功能区划技术组和报告编写组由当地有关科研单位和管理部门的专家、主管人员组成。
附件2 :生态功能区划暂行规程
前 言
根据《中华人民共和国环境保护法》和《全国生态环境保护纲要》制定本规程。
本规程规定了生态功能区划的一般原则、方法、程序、内容和要求。
本规程自2003年5月5日起实施。
本规程的附件A、附件B、附件C、附件D和附件E都是规程的附件。
本规程由中国科学院编制。
本规程由国家环境保护总局负责解释。
目 录
1. 主题内容与适用范围
2. 引用标准
3. 术语和定义
4. 总则
5. 生态环境现状评价
6. 生态环境敏感性评价
7. 生态服务功能重要性评价
8. 生态功能区划
附件A 生态功能区划报告的编制提纲
附件B 生态环境现状评价方法
附件C 生态系统敏感性评价方法
附件D 生态系统服务功能评价方法
附件E 中国综合生态环境区划方案
1 主题内容与适用范围
1.1 主题内容
本规程规定了生态功能区划的一般原则、方法、程序、内容和要求，目的是指导有关部门组织制订生态功能区划，明确区域生态系统服务功能重要性与生态环境敏感性，确定区域生态功能分区，为制定生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全、促进社会经济可持续发展提供科学依据，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段。
1.2 适用范围
本规程主要适用于省域生态服务功能和生态敏感性评价及生态功能分区，对于非省域地区可以参考本规程执行。
2 引用标准
2.1 地表水环境质量标准（GB3838-2002）
2.2 环境空气质量标准（GB3095-1996）
2.3 水土保持技术规范（SD238-87）
2.4 土壤侵蚀分类分级标准（SL190-96）
3 术语和定义
下列术语定义适用于本规程。
3.1 生态环境问题：由于人类活动引起的自然生态系统退化、环境质量恶化及由此衍生的不良生态环境效应，包括土壤侵蚀、沙漠化、酸雨、土壤盐渍化、草地退化、生物多样性丧失与水环境污染等。
3.2 生态服务功能：指生态系统及其生态过程所形成的有利于人类生存与发展的生态环境条件与效用，例如森林生态系统的水源涵养功能、土壤保持功能、气候调节功能、环境净化功能等。
3.3 生态过程：指生态系统中物质、能量、信息的输入、输出、流动、转化、储存与分配。包括食物链、生态系统演替、能量流动、物质循环、反馈控制等过程。
3.4 生态环境敏感性：指生态系统对人类活动反应的敏感程度，用来反映产生生态失衡与生态环境问题的可能性大小。
3.5 生态功能区划：根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全、以及资源合理利用与工农业生产布局、保育区域生态环境提供科学依据。并为环境管理部门和决策部门提供管理信息与管理手段。
4 总则
4.1 生态功能区划目标
4.1.1 明确区域生态系统类型的结构与过程及其空间分布特征。
4.1.2 明确区域主要生态环境问题、成因及其空间分布特征。
4.1.3 评价不同生态系统类型的生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用。
4.1.4 明确区域生态环境敏感性的分布特点与生态环境高敏感区。
4.1.5 提出生态功能区划，明确各功能区的生态环境与社会经济功能。
4.2 生态功能区划原则
根据生态功能区划的目的，区域生态服务功能与生态环境问题形成机制与区域分异规律，生态功能区划应遵循以下原则：
4.2.1 可持续发展原则：生态功能区划的目的是促进资源的合理利用与开发，避免盲目的资源开发和生态环境破坏，增强区域社会经济发展的生态环境支撑能力，促进区域的可持续发展。
4.2.2 发生学原则：根据区域生态环境问题、生态环境敏感性、生态服务功能与生态系统结构、过程、格局的关系，确定区划中的主导因子及区划依据。
4.2.3 区域相关原则：在空间尺度上，任一类生态服务功能都与该区域，甚至更大范围的自然环境与社会经济因素相关，在评价与区划中，要从全省、流域、全国甚至全球尺度考虑。
4.2.4 相似性原则：自然环境是生态系统形成和分异的物质基础，虽然在特定区域内生态环境状况趋于一致，但由于自然因素的差别和人类活动影响，使得区域内生态系统结构、过程和服务功能存在某些相似性和差异性。生态功能区划是根据区划指标的一致性与差异性进行分区的。但必须注意这种特征的一致性是相对一致性。不同等级的区划单位各有一致性标准。
4.2.5 区域共轭性原则：区域所划分对象的必须是具有独特性，空间上完整的自然区域。即任何一个生态功能区必须是完整的个体，不存在彼此分离的部分。
4.3 生态功能区划应包括以下内容
（1）生态环境现状评价
（2）生态环境敏感性评价
（3）生态服务功能重要性评价
（4）生态功能分区方案
（5）各生态功能区概述
4.4 生态功能区划可以按以下工作流程开展（略）
5 生态环境现状评价
5.1 评价要求
（1） 现状评价是在区域生态环境调查的基础上，针对本区域的生态环境特点，分析区域生态环境特征与空间分异规律，评价主要生态环境问题的现状与趋势。
（2） 评价生态环境现状应综合考虑如下几个方面：
自然环境要素：地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等方面。
社会经济条件：人口、经济发展、产业布局等方面。
人类活动及其影响：土地利用、城镇分布、污染物排放、环境质量状况等方面。
（3） 现状评价必须明确区域主要生态环境问题及其成因，要分析该地区生态环境的历史变迁，突出地区重点问题。
5.2 评价内容
生态环境现状评价要针对目前主要生态环境问题的形成和演变过程，评价内容应包括：
（1）土壤侵蚀
（2）沙漠化
（3）盐渍化
（4）石漠化
（5）水资源和水环境
（6）植被与森林资源
（7）生物多样性
（8）大气环境状况和酸雨问题
（9）滩涂与海岸带
（10）与生态环境保护有关的自然灾害，如泥石流、沙尘暴、洪水等
（11）其它环境问题，如土壤污染、河口污染、赤潮、农业面源污染和非工业点源污染等
5.3 评价方法
生态环境现状分析可以应用定性与定量相结合的方法进行。在评价中应利用遥感数据、地理信息系统技术等先进的方法与技术手段。
（1）土壤侵蚀：可以用土壤侵蚀模数法或土壤水蚀调查法评价，具体方法、指标与分级标准参见附件B1。
（2）沙漠化：可用风蚀侵蚀模数法或土壤风蚀调查法评价，具体方法与指标参见附件B2。
（3）盐渍化：土壤盐渍化是指干旱、半干旱、亚湿润干旱区由于旱地灌溉而形成的土壤次生盐渍化，可用土壤含盐量评价土壤盐渍化程度，具体指标参见附件B3。
（4）石漠化：可根据土壤侵蚀程度、岩石裸露情况、植被覆盖度、坡度、土层厚度等因素的综合特征进行评价，具体指标参见附件B4。
（5）水资源和水环境状况：水资源状况可通过分析地表水、地下水、过境水资源，以及水资源总量与可用水资源量等，比较人均水资源量及单位土地面积水资源量及变化趋势。
水环境状况评价参考《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）中的有关方法与标准。
（6）植被与森林资源变化：主要依据植被图和森林资源详查的结果，分析重要植被类型，尤其当地天然植被的变化情况与演变趋势。比较分析不同时期森林资源的组成与变化趋势。
（7）生物多样性：生物多样性包括生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性。现状评价可以侧重在生态系统多样性和物种多样性两方面。
生态系统多样性可用生态系统类型、面积、分布范围及其代表性评价。
物种多样性可用区域内国家级与省级保护对象及其数量评价。同时，还可对重要农作物的种质资源进行分析。
（8）大气环境状况和酸雨问题：大气环境状况评价参考《环境空气质量标准》（GB3095-1996）中的有关方法与标准。
酸雨推荐使用降水酸度来评价酸雨的现状和程度，具体指标参见附件B5。必要时可综合考虑酸雨频度。
（9）滩涂与海岸带：主要考虑其受损害与受污染状况，尤其要关注具有重要生态功能的海岸带、滩涂与近海区生态环境状况。
（10）与生态环境保护有关的自然灾害，如泥石流、沙尘暴、洪水等。应分析与评价泥石流、沙尘暴、洪水等自然灾害发生的特点，发生频率，发生面积，成灾面积，经济损失及人员伤亡情况等。分析灾害的发生、损失与生态环境退化的关系。
（11）其它环境问题，如土壤污染、河口污染、赤潮、农业面源污染和非工业点源污染等。可根据土壤污染、河口污染、赤潮、农业面源污染和非工业点源污染的特点，参照国家有关标准分析这些环境问题的发生情况，分布范围，污染程度、危害以及形成机制。
6 生态环境敏感性评价
6.1 评价要求
（1） 敏感性评价应明确区域可能发生的主要生态环境问题类型与可能性大小。
（2） 敏感性评价应根据主要生态环境问题的形成机制，分析生态环境敏感性的区域分异规律，明确特定生态环境问题可能发生的地区范围与可能程度。
（3） 敏感性评价首先针对特定生态环境问题进行评价，然后对多种生态环境问题的敏感性进行综合分析，明确区域生态环境敏感性的分布特征。
6.2 评价内容
（1）土壤侵蚀敏感性
（2）沙漠化敏感性
（3）盐渍化敏感性
（4）石漠化敏感性
（5）酸雨敏感性
6.3 评价方法
6.3.1 敏感性一般分为5级，为极敏感、高度敏感、中度敏感、轻度敏感、不敏感。如有必要，可适当增加敏感性级数。
6.3.2 应运用地理信息系统技术绘制区域生态环境敏感性空间分布图。制图中，应对所评价的生态环境问题划分出不同级别的敏感区，并在各种生态环境问题敏感性分布的基础上，进行区域生态环境敏感性综合分区。
6.3.3 生态环境敏感性评价
生态环境敏感性评价可以应用定性与定量相结合的方法进行。在评价中应利用遥感数据、地理信息系统技术及空间模拟等先进的方法与技术手段。
（1）土壤侵蚀敏感性：建议以通用土壤侵蚀方程（USLE）为基础，综合考虑降水、地貌、植被与土壤质地等因素，运用地理信息系统来评价土壤侵蚀敏感性及其空间分布特征。具体方法、步骤与指标参见附件C1。
（2）沙漠化敏感性：可以用湿润指数、土壤质地及起沙风的天数等来评价区域沙漠化敏感性程度，具体指标与分级标准参见附件C2。
（3）盐渍化敏感性：土壤盐渍化敏感性是指旱地灌溉土壤发生盐渍化的可能性。可根据地下水位来划分敏感区域，再采用蒸发量、降雨量、地下水矿化度与地形等因素划分敏感性等级。具体指标与分级标准参见附件C3。
（4）石漠化敏感性：可以根据评价区域是否喀斯特地貌、土层厚度以及植被覆盖度等进行评价，具体指标与分级标准参见附件C4。
（5）酸雨敏感性：可根据区域的气候、土壤类型与母质、植被及土地利用方式等特征来综合评价区域的酸雨敏感性。
具体指标与分级标准参见附件C5。
7 生态服务功能重要性评价
7.1 评价要求
（1）生态服务功能重要性评价是针对区域典型生态系统，评价生态系统服务功能的综合特征。
（2）生态服务功能评价应根据评价区生态系统服务功能的重要性，分析生态服务功能的区域分异规律，明确生态系统服务功能的重要区域。
7.2 评价内容
（1）生物多样性保护
（2）水源涵养和水文调蓄
（3）土壤保持
（4）沙漠化控制
（5）营养物质保持
（6）海岸带防护功能
7.3 评价方法
7.3.1 生态服务功能重要性共分4级，分为极重要、中等重要、较重要、不重要。
7.3.2 生态服务功能重要性评价是对每一项生态服务功能按照其重要性划分出不同级别，明确其空间分布，然后在区域上进行综合。
7.3.3 生态服务功能重要性评价
明确回答区域各类生态系统的服务功能及其对区域可持续发展的作用与重要性，并依据其重要性分级。
（1）生物多样性保护：主要是评价区域内各地区对生物多样性保护的重要性。重点评价生态系统与物种的保护重要性。优先保护生态系统与物种保护的热点地区均可作为生物多样性保护具有重要作用的地区，具体评价方法参见附件D1。
（2）水源涵养和水文调蓄：区域生态系统水源涵养的生态重要性在于整个区域对评价地区水资源的依赖程度及洪水调节作用。因此，可以根据评价地区在所处的地理位置，以及对整个流域水资源的贡献进行评价。具体评价方法参见附件D2。
（3）土壤保持：土壤保持的重要性评价要在考虑土壤侵蚀敏感性的基础上，分析其可能造成的对下游河床和水资源的危害程度与范围。评价指标与分级标准参见附件D3。
（4）沙漠化控制：在评价沙漠化敏感程度的基础上，通过分析该地区沙漠化所造成的可能生态环境后果与影响范围，以及该区沙漠化的影响人口数量来评价该区沙漠化控制作用的重要性。评价指标与分级标准参见附件D4。
（5）营养物质保持：从面源污染与湖泊湿地的富营养化问题的角度考虑，评价区域的营养物质保持重要性。其重要性主要根据评价地区N、P流失可能造成的富营养化后果与严重程度。评价指标与分级标准参见附件D5。
（6）海岸带防护功能：重点评价海岸防侵蚀区、防风暴潮区，红树林、珊瑚礁和其它重要陆生与海洋生物分布与繁殖区，以及其它对维护当地生态环境安全的重要海岸带、滩涂与近海区等。评价指标与分级标准参见附件D6。
8 生态功能区划
8.1 生态功能分区
生态功能分区是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区。
8.2 区划依据和分区等级
8.2.1 分区等级
生态功能区划分区系统分三个等级。为了满足宏观指导与分级管理的需要，必须对自然区域开展分级区划。首先从宏观上以自然气候、地理特点划分自然生态区；然后根据生态系统类型与生态系统服务功能类型划分生态亚区；最后根据生态服务功能重要性、生态环境敏感性与生态环境问题划分生态功能区。
8.2.2 区划依据
生态功能区划的依据，即划分各级生态功能区划单位的根据。不同层次的生态功能区划单位，其划分依据应是不同的。
生态功能区划进行3级分区。
一级区划分：以中国生态环境综合区划三级区为基础(参看附件E)，各省市可根据管理的要求及生态环境特点，做适当调整。
二级区划分：以主要生态系统类型和生态服务功能类型为依据。城市及城市近郊区可以作为二级区。
三级区划分：以生态服务功能的重要性、生态环境敏感性等指标为依据。
8.3 分区方法
一般采用定性分区和定量分区相结合的方法进行分区划界。边界的确定应考虑利用山脉、河流等自然特征与行政边界。
（1）一级区划界时，应注意区内气候特征的相似性与地貌单元的完整性。
（2）二级区划界时，应注意区内生态系统类型与过程的完整性，以及生态服务功能类型的一致性。
（3）三级区划界时，应注意生态服务功能重要性、生态环境敏感性等的一致性。
8.4 分区命名
依据3级分区分别命名，每一生态功能区的命名由3部分组成。
8.4.1 一级区命名要体现出分区的气候和地貌特征，由地名+特征+生态区构成。
气候特征包括湿润、半湿润、干旱、半干旱、寒温带、温带、暖温带、（南、中、北）亚热带、热带等，地貌特征包括平原、山地、丘陵、河谷等。命名中择其重要或典型者用之。
8.4.2 二级区命名要体现出分区的生态系统与生态服务功能的典型类型，由地名+类型+生态亚区构成。
生态系统类型包括森林、草地、湿地、荒漠、河口、滩涂、农田、城市等。命名中择其重要或典型者用之。
8.4.3 三级区命名要体现出分区的生态服务功能重要性、生态环境敏感性的特点，由地名+生态服务功能特点（或生态环境敏感性特征）+生态功能区构成。
生态服务功能特点包括荒漠化控制、生物多样性保护、水源涵养、水文调蓄、土壤保持、海岸带保护等。生态环境敏感性特征包括土壤侵蚀、沙漠化、石漠化、盐渍化、酸雨敏感性等，命名中择其重要或典型者用之。
8.5 生态功能分区概述
生态功能分区概述结果应包括对每个分区的区域特征描述，包括以下内容：
(1) 自然地理条件和气候特征，典型的生态系统类型。
(2) 存在的或潜在的主要生态环境问题，引起生态环境问题的驱动力和原因。
(3) 生态功能区的生态环境敏感性及可能发生的主要生态环境问题。
(4) 生态功能区的生态服务功能类型和重要性。
(5) 生态功能区的生态环境保护目标，生态环境建设与发展方向。
8.6 生态功能分区的图件和数据库
生态功能分区的结果必须用图件表示，采用计算机制图编制。同一地区各种图件的比例尺要保持一致，各省应根据省域范围与生态环境地域复杂情况确定合适的比例尺。所有图件和基础数据要汇编成数据库。
8.6.1 基础图件应包括地形图、气候资源图、植被图、土壤图、土地利用现状图、行政区划图、人口分布图等。
8.6.2 备选图件应包括自然区划图、气候区划、农业区划图等。
8.6.3 成果图件应包括生态环境现状图、生态环境敏感性分布图、生态服务功能重要性分布图、生态功能区划图等。
附件A：生态功能区划报告的编制提纲
A1 区划的目标、指导思想与原则
a. 目标：明确区域生态系统类型的结构与过程特征；评价不同生态系统类型的生态服务功能及其重要性；明确生态环境敏感区；提出生态功能区划方案。
b. 指导思想：实施可持续发展战略；保障社会经济发展；为环境管理和重要生态功能区保护服务。
c. 原则：包括规程中的6项原则和有必要增加的部分。
A2 自然环境、社会经济概况
a. 自然环境：地质、气候、地貌、水文、土壤、植被、生物多样性等。
b. 社会经济概况：人口、行政区划、国民生产总值、人均收入、主要产业布局等。
c. 人类活动及其影响：土地利用、城镇分布、污染物排放、环境质量状况等方面。
A3 生态环境现状评价
包括区域生态环境特点和变迁，主要生态环境问题与成因分析，评价方法和指标，结论等。
a. 土壤侵蚀、沙漠化、石漠化、盐渍化
b. 水资源和水环境状况
c. 植被与森林资源
d. 生物多样性
e. 大气环境和酸雨
f. 自然灾害：泥石流、沙尘暴和洪水
g. 其它生态环境问题
A4 生态环境敏感性评价
主要介绍与说明各类生态环境敏感性的评价方法、评价指标、敏感性分级、敏感性分布等。
a. 土壤侵蚀敏感性评价
b. 土地沙漠化敏感性评价
c. 土地石漠化敏感性评价